La COP28, en su acuerdo final conocido como The UAE Consensus, no tuvo en cuenta algunas de las reivindicaciones sobre la eliminación de los combustibles fósiles necesarias para limitar el calentamiento a 1,5 ºC, poniendo el foco sobre una peculiaridad inherente a las negociaciones de la CMNUCC: el consenso para la toma de decisiones.

En un contexto de crecientes tensiones geopolíticas e intereses arraigados, la confianza en este enfoque se enfrenta a un escrutinio cada vez mayor, generando dudas sobre la oportunidad de mantener el modelo. Estos son los antecedentes históricos, los retos contemporáneos y las posibles vías de evolución. 

La CMNUCC, una comunidad marcada por el consenso

La puesta en marcha en 1992 de la CMNUCC marcó un momento crucial en los esfuerzos mundiales para hacer frente al cambio climático. Sin embargo, el proceso de toma de decisiones tiene la particularidad de no haber creado una norma de votación por mayoría, ni siquiera de "último recurso", a la que pueda recurrirse si no hay consenso.

El concepto del consenso en el marco de la CMNUCC sigue siendo ambiguo y deja margen para su interpretación:

• Una interpretación estricta del concepto, según el secretario ejecutivo de la CMNUCC, Simon Steill, significa que "todas las Partes deben estar de acuerdo en cada palabra, cada coma, cada punto". 
  
  
• Otra interpretación más práctica propone que su significado indica la ausencia de objeciones declaradas, por el que los presidentes, al adoptar una decisión, golpean su martillo y declaran "no hay objeciones, así queda acordado".

Sin embargo, la aplicación práctica del consenso ha variado, dando lugar a menudo a prolongados debates y compromisos.  Así, la propia CMNUCC se adoptó con un pequeño puñado de países (principalmente, integrantes de la OPEP) agitando en el aire las placas con el nombre de sus países para plantear objeciones.  O en Cancún, cuando la presidenta de la COP16, Patricia Espinosa, desestimó la objeción de Bolivia a los Acuerdos de Cancún, declarando que "consenso no significa unanimidad... Una delegación no tiene derecho a veto".

El imposible voto

El consenso se aplica por defecto, más bien que por diseño, ya que la adopción de normas para la toma de decisiones resultó ser una cuestión polémica desde la puesta en marcha de la CMNUCC (marcada por la soberanía de los Estados).  En la COP1 de Berlín, el proyecto de artículo 42 de la CMNUCC fue un momento clave en el reglamento de las negociaciones. Originalmente, este artículo preveía una mayoría de dos tercios en las votaciones de "último recurso", en caso de que no se pudiera alcanzar un consenso entre las partes presentes en la reunión, pero fue desestimada por la influencia de los países productores de petróleo y los grupos de presión externos. 

Aunque algunos procedimientos de toma de decisiones previstas en el reglamento pueden tomarse por mayoría de votos. La propia Convenición, el Protocolo de Kioto o el Acuerdo de París pueden modificarse con una mayoría de tres cuartos de los votos. Sin embargo, es una práctica muy limitada y algunos presidentes de la cumbres han amenazado con someter a votación cuestiones de procedimiento como elemento para levantar bloqueos. 

De esta manera, la imposibilidad de acordar un mecanismo de votación de "último recurso" y de utilizar la votación por país terminó desenvocando en que el consenso se haya convertido en el modo de toma de decisiones por defecto. De hecho, la aprobación del "reglamento interno" es el punto que lleva más tiempo sin resolverse en el orden del día de las sucesivas cumbres del clima. Cada año, la Presidencia se compromete a celebrar consultas al respecto con pocas expectativas de progreso. 

El consenso ha planteado dudas fundamentales sobre su eficacia e idoneidad para abordar los imperativos urgentes de la acción climática. Los casos en los que no se alcanza el consenso suelen dar lugar a decisiones aplazadas o a resultados diluidos, lo que obstaculiza el progreso sustantivo y socava la eficacia del proceso. 

Las perspectivas sobe el cambio de modelo

A medida que se intensifica la urgencia de la crisis climática, aumentan los llamamientos a reevaluar el modelo basado en el consenso. Aunque este sistema ha facilitado la adopción de acuerdos clave, también ha obstaculizado la acción decisiva y los avances significativos en algunos aspectos. A lo largo de los años, muchas decisiones han sido abandonadas, matizadas o aplazadas hasta la siguiente sesión de negociación debido a un puñado muy reducido de objeciones. Los críticos sostienen que la toma de decisiones basada en el consenso se ha traducido en avances graduales y resultados comprometidos, lo que ha socavado la eficacia de la gobernanza mundial del clima.

Se han planteado propuestas de normas de votación como posibles soluciones al estancamiento. Defensores del cambio del modelo sostienen que los mecanismos de votación aumentarían la transparencia, la inclusión y la eficacia de los procesos de toma de decisiones.  Sin embargo, la situación no avanza ya que algunos abogan por una interpretación estricta que exija el acuerdo unánime, mientras que otros adoptan un enfoque más laxo que de cabida a las voces discrepantes. 

Con la entrada en vigor del Acuerdo de París y la adopción de su reglamento, el papel de las cumbres del clima se está desplazando cada vez más hacia la "señalización política" (enviar mensajes de alto nivel a los responsables económicos y políticos de todo tipo, sobre la dirección, la ambición y el ritmo de la descarbonización mundial) más que hacia la adopción de acuerdos vinculantes. Sin embargo, la urgencia climática exige decisiones firmes y alineadas con la ciencia, lo que implica fortalecer la gobernanza climática y explorar formas innovadoras de tomar decisiones que puedan impulsar acciones más ambiciosas en la lucha contra el cambio climático en la COP29 y las siguientes.